Linkuri rapide: De unde pornim?, Constrângeri, oportunităţi şi obiective,
Vulnerabilităţi şi riscuri, Conflictul de interese, Instrumente de intervenţie

De când Ministerul Justiţiei a lansat procesul şi metodologia de monitorizare a progreselor realizate în cadrul Strategiei Naţionale Anticorupţie 2012-2015, mai bine de 800 de instituţii publice din ţară sunt în fierbere—sau efervescenţă creativă. Pe parcursul anului 2013, echipele de monitorizare se vor concentra asupra declarării averilor, accesului la informaţii şi conflictelor de interese. Acestea sunt primele trei teme care pot contribui decisiv la corectarea deficienţelor în lupta corupţiei din instituţiile publice, dar şi la colectarea bunelor practici pentru instituirea unei culturi a integrităţii în sectorul public din România. Premisa este că „orice nou dosar ANI sau DNA constituie un eşec al managementului instituţiei de a preveni incidentele de integritate [. . ., iar s]oluţia nu poate fi decât asumarea de către conducătorii instituţiilor publice a  problematicii integrităţii [. . .] şi [adoptarea unor] măsuri concrete de descurajare a actelor de corupţie.” Aşadar, să vedem ce-i cu managementul integrităţii în instituţiile publice:

De unde pornim?

Cele mai la îndemână măsuri manageriale pentru prevenirea corupţiei şi construirea unei culturi a integrităţii în sânul unei instituţii publice iau în considerare existenţa tentaţiilor şi presiunilor asociate cu modelul tranzacţional pe care l-am discutat în secţiunea Eu şi corupţia. Astfel, limitarea interacţiunii directe a clienţilor/petenţilor cu angajaţii/funcţionarii instituţiei este una din cele mai eficiente măsuri pentru prevenirea corupţiei, dacă este corect aplicată, dimpreună cu alte corecţii necesare în cascadă: 

• asigurarea unui singur punct de intrare pentru petiţiile şi solicitările cetăţenilor, respectiv a unui singur punct de ieşire pentru soluţiile/deciziile instituţiei;
• informarea eficientă a cetăţenilor, astfel încât aceştia să nu fie puşi în situaţia de-a recurge la alte canale de intrare în instituţie;
• introducerea unor mecanisme de plată şi/sau depunere a actelor necesare, cât mai simple şi mai neutre, cât mai clare şi mai depersonalizate;
• eficientizarea traseului intern al documentelor şi informaţiilor, pe parcursul procesării petiţiei, pentru eliminarea gâtuirilor şi buclelor inutile;
• stabilirea exactă a termenelor de soluţionare şi (eventual) introducerea unor taxe de urgenţă, pentru a elimina eventualele presiuni incorecte;
• aplicarea şi ajustarea periodică a procedurilor, evaluarea periodică, recompensarea şi sancţionarea coerentă şi consecventă a personalului;
• informatizarea proceselor interne, acolo unde este posibil, eventual însoţită de efectuarea plăţilor şi/sau chiar depunerea şi eliberarea actelor în format electronic deschis etc.

Primăria unui orăşel cu vreo 30.000 de locuitori—numai pe hârtie, pentru că vreo 10.000 plecaseră care-ncotro, căutându-şi o viaţă mai bună aiurea, care pe la Bucureşti, care prin Europa. Ca peste tot prin împrejurimi, sărăcie mare, iar la omul sărac nici boii nu trag, cum se spune în popor... Ca peste tot, secretarul primăriei părea să tragă toate ponoasele... Până-ntr-o zi, când secretarul ieşi la pensie, iar primarul nu mai ştia pe unde scoate cămaşa. După câteva luni de căutări, doamna inginer-chimist îşi luă inima-n dinţi şi se-ncumetă să-i aţină calea primarului:
—Dom' primar, ştiţi c-am fost disponibilizată de la combinat, m-am întors în oraş de câteva luni bune şi nu-mi găsesc starea. Eu n-am de lucru, dumneavoastră n-aveţi secretar la primărie. Între timp, eu am terminat şi dreptul, ştiţi, învăţământ la distanţă, cum îi spune-acuma... Dacă iau examenu' 'cela de funcţionari publici şi vin să v-ajut, îmi daţi mână liberă să reorganizez primăria, ca să meargă treaba prună?
—Sigur, tanti, de când aştept eu să vină-n primărie un om de nădejde! În dumneata am încredere, că şi bunelu' mi-a spus cum s-a ajutat cu tatăl dumitale, pe timpul războiului, apoi la uzină, chiar şi la inundaţii. Da' să ştiţi că examenul e examen, că la mine nu merge cu mişculaţii, că eu aşa am învăţat de la bunica... E programat peste două săptămâni, cu comisie de la Bucureşti, şi chiar mi-era teamă că vin oamenii 'ceia degeaba, că nu prea se-nghesuie lumea la concurs.

În fiecare instituţie există puncte vulnerabile, acolo unde procesele decizionale ajung să fie gâtuite de monopol, putere discreţionară ori opacitate. Acest lucru se poate reliefa cel mai uşor prin aplicarea pe organigrama instituţiei a traseelor pe care le urmează procesele decizionale—iar traseele proceselor decizionale se pot obţine prin aplicarea iteraţiilor succesive ale sistemului de control managerial intern (SCMI). Acolo unde se aglomerează mai multe procese decizionale într-un singur punct de decizie, acolo unde numai un singur demnitar/funcţionar/angajat poate lua un anumit tip de decizii, deţinând un monopol în interiorul instituţiei, acolo unde nu există suficiente proceduri pentru a ţine în frâu puterea discreţionară ori acolo unde luarea deciziei nu dispune/nu necesită/nu depinde de consultări şi/sau transparenţă, în toate aceste locuri există vulnerabilităţi. Cu alte cuvinte, în oricare din aceste locuri se poate întâmpla să intervină cererea sau oferta de corupţie, iar conducerea instituţiei trebuie să le ia în considerare.

Odată inventariate punctele vulnerabile dintr-o instituţie, trebuie evaluat riscul de apariţie a corupţiei; de fiecare dată când este identificat un nou risc, acesta trebuie înscris în registrul riscurilor de corupţie, alături de acţiunea planificată pentru înlăturarea sau diminuarea lui. Un vechi proverb spune că „peştele de la cap se-mpute”; cu alte cuvinte, dacă decidentul aflat într-un punct vulnerabil este un model de integritate, riscul este minim, pentru că „omul sfinţeşte locul”; dacă, însă, decidentul aflat într-un punct vulnerabil este un om care cade uşor pradă tentaţiilor, acolo riscul este maxim. Soluţiile de management pentru evitarea riscurilor sunt variate, însă cea mai eficientă este chiar eliminarea vulnerabilităţilor; acolo unde nu se pot angaja mai mulţi oameni (pentru a evita monopolul), unde nu se pot adopta noi proceduri (pentru a limita puterea discreţionară) ori nu se pot introduce mecanisme de consultare transparentă (pentru a înfrânge opacitatea), singura soluţie rămasă este aducerea omului potrivit la locul potrivit.

Astfel, pentru că discutăm despre corupţie ca fiind o chestiune personală, managementul integrităţii este, în cele din urmă, o formă de management al resurselor umane, cu accente pe comunicare internă şi performanţă. Aşadar, este foarte important ca fiecare manager de resurse umane să conlucreze cu managerul instituţiei, pentru a asigura o bună coordonare pentru câteva mecanisme simple:

• integritatea este o componentă importantă a reputaţiei profesionale, aşa încât liderii informali pot întotdeauna oferi o radiografie a nivelului de integritate din instituţie (aici puteţi găsi o radiografie a întregului sistem al administraţiei publice);
• liderul informal cu cea mai înaltă reputaţie profesională are suficientă sensibilitate faţă de profesie şi instituţie, încât să devină cel mai adecvat consilier de conduită/etică (aici puteţi găsi un raport din 2009, privind aplicarea legislaţiei în vigoare);
• consilierea eficientă la redactarea şi depunerea declaraţiilor de avere şi de interese (.pdf, 9,3MB) trebuie cuplată cu atenţia pentru detalii la evitarea conflictelor de interese (.pdf, 0,4MB), încă de la momentul delegării sarcinilor;
• protecţia eficientă a avertizorilor de integritate se poate cupla cu o formă de consiliere de conduită/etică proactivă, astfel încât neregulile să fie depistate la timp şi corectate înainte de-a degenera în fraude sau infracţiuni de corupţie.

Constrângeri, oportunităţi şi obiective

Percepţia publicului asupra corupţiei din administraţia publică, deseori sondată şi reliefată în studii de specialitate, confirmă faptul că, pentru tot ce-i rău, oamenii au tendinţa de-a plasa vina şi/sau responsabilitatea cât mai departe de spaţiul lor intim. Însă percepţia distribuirii uniforme a corupţiei la toate nivelurile administraţiei este îngrijorătoare, mai ales când se cuplează cu un nivel de acceptare a comportamentelor corupte situat între 35-70%, conform datelor sintetizate în figura de la finalul acestei secţiuni. În aceste condiţii, ar fi de aşteptat ca instituţiile administraţiei publice să dea un semnal foarte puternic de respingere a oricăror forme de corupţie, să dea un exemplu de toleranţă zero faţă de astfel de comportamente şi să contribuie la dezvoltarea unei noi atitudini, a unei culturi a integrităţii în sectorul public. Cu toate acestea, pilonul de integritate din sectorul administraţiei publice este cel mai slab; deşi este corect configurat din perspectiva guvernanţei, sectorul public încă nu şi-a dezvoltat capacitatea de intervenţie şi nu-şi îndeplineşte rolul.

Consultările realizate cu prilejul Studiului diagnostic privind corupţia din administraţia publică locală, cu reprezentanţii administraţiei publice din toată ţara, au scos la iveală trei cauze extrem de importante ale corupţiei, perfect coerente cu îngrijorările de mai sus: legislația interpretabilă ori neclară, sub-finanţarea instituţiilor şi salarizarea precară, respectiv influenţa politică, uneori arbitrară. Să observăm, înainte de toate, că aceste trei cauze sunt plasate în afara spaţiului de control ori de decizie al lucrătorilor din administraţie, respectiv că depind de voinţa şi performanţa politică a decidenţilor legislativi şi executivi; apoi, să observăm că fiecare din aceste cauze desluşeşte câte o faţetă a slabei funcţionări a sectorului public din România:

• Participanţii din cadrul consultărilor nu au căzut de acord asupra unei componente sau ramuri de drept sau unei legi concrete care incomodează, nici nu au făcut propuneri pentru adoptarea unor măsuri concrete într-un interval de timp previzibil. De fapt, se pare că nu legislaţia în sine, ci mai ales proasta aplicare a legilor e de vină că nu avem o descentralizare efectivă, că nu avem practică unitară în instanţele de judecată, că nu putem aplica sancţiuni şi/sau recompense unitare, că există prea multe interpretări şi portiţe pentru decizii discreţionare. Soluţiile propuse variază de la informatizarea proceselor administrative (pentru eliminarea puterii discreţionare), respectarea procedurilor de transparenţă decizională şi consultare publică, aplicarea strictă a normelor de tehnică legislativă (mai ales a analizelor cost-beneficiu şi a studiilor de impact), până la eventuala reintroducere a deciziilor de îndrumare de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori chiar introducerea/recunoaşterea precedentului judiciar ca izvor de drept.
• Finanţarea administraţiei publice este acuzată mai ales din perspectiva investiţiilor în baza materială (cu precădere în privinţa informatizării şi condiţiilor de lucru), din perspectiva descentralizării efective a veniturilor şi resurselor materiale/financiare (şi nu doar a obligaţiilor legale privind cheltuielile), respectiv din perspectiva salarizării (pornind de la premisa că investiţia în integritate este o investiţie în resursa umană). Soluţiile participanţilor din cele 20 de consultări realizate în cadrul Studiului sunt ceva mai vagi decât în privinţa legislaţiei, însă cuprind referiri, simultane sau alternative, la comasarea unităţilor administrativ-teritoriale (pentru construirea unor bugete îndestulătoare), cheltuirea mai eficientă a banilor publici (cu două soluţii simple în materia achiziţiilor publice), respectiv introducerea unor stimulente/recompense financiare pentru diferenţierea performanţelor şi/sau meritelor la locul de muncă (management, iniţiativă, loialitate, integritate).
• Influenţa politică a fost conceptul cel mai dificil de fixat, definit şi soluţionat, dintre toate cauzele menţionate în consultările cu lucrătorii din administraţia locală. Totuşi, de cele mai multe ori, factorul politic a fost asociat cu arbitrariul decizional, cu slaba pregătire profesională şi managerială, cu dorinţa de parvenire, cu nepotismul/cronismul şi clientelismul politic. Soluţiile propuse de participanţi sunt şi mai puţin coerente, pornind de la votul obligatoriu şi ajungând la depolitizarea absolută, însă cel mai des invocate au fost instruirea şi chiar certificarea candidaţilor înainte de startul campaniei electorale, respectiv o mai buna, strictă şi eficientă politică de cadre privind selecţia/recrutarea/promovarea oamenilor pentru funcţiile de conducere, atât în cadrul partidelor politice, cât şi în sânul administraţiei (ideal, printr-o procedură unică/unitară).

Soluţia general-valabilă care s-a degajat din toate consultările publice realizate cu prilejul Studiului este educaţia. Pregătirea profesională este extrem de importantă, iar incapacitatea reliefată mai sus, în privinţa legislaţiei, se coroborează nefericit cu unele date din sondajele realizate în cadrul proiectului: 47% din eşantionul administraţiei publice consideră că reducerea corupţiei se va realiza prin adoptarea unor noi legi/reglementări, însă 54% declară că au aflat de reglementările (fictive, inexistente încă) privind forfetarea bunurilor neimpozitate. În cadrul consultărilor, însă, participanţii au defalcat rolul educaţiei anticorupţie şi/sau pentru integritate pe paliere şi grupuri-ţintă specifice:

• educaţia informală, în familie şi societate (inclusiv „cei 7 ani de-acasă”), pentru copiii de cea mai fragedă vârstă;
• educaţia formală, în şcoală/facultate şi la locul de muncă, pentru adolescenţi şi tineri;
• educaţia non-formală, în profesie şi în carieră, pentru adulţi, pe tot parcursul vieţii; respectiv, foarte interesant,
• educaţia prin informare/mass-media, mai ales pentru educatorii/formatorii de opinie de pe primele trei paliere.

Dar, în absenţa unor programe educaţionale ori în lipsa timpului (pentru că nu putem aştepta efectele unei politici educaţionale, ci trebuie să acţionăm imediat), integritatea din instituţiile aparatului de stat şi, pe cale de consecinţă, bunăstarea fiecărui cetăţean-contribuabil se pot proteja (chiar salvgarda) prin identificarea unor aspiraţii majore şi transformarea lor în obiective de management, în interiorul oricărei instituţii publice:

• protejarea execuţiei bugetare—alocarea corectă şi fundamentată, respectiv cheltuirea eficientă şi eficace a bugetelor publice şi/sau extra-bugetare, pentru îndeplinirea obiectivelor legitime de dezvoltare ale tuturor actorilor sociali;
• protejarea proceselor decizionale de orice influenţe, presiuni sau interferenţe care ar putea cauza deturnarea deciziilor privind obiectivele legitime ale instituţiilor publice înspre satisfacerea unor interese personale, de familie ori de grup;
• îngrădirea beneficiilor abuzive/nejustificate, imposibilitatea utilizării acestora, respectiv facilitarea recuperării de la făptuitori a tuturor beneficiilor rezultate din acţiuni/presiuni nelegitime/abuzive asupra proceselor decizionale.

Cadrul legal existent oferă suficient sprijin pentru asumarea şi/sau promovarea acestor obiective în sânul unei instituţii publice. Sistemul de control managerial intern (SCMI) conţine standarde cu privire la etică şi integritate (standardul 1), la competenţă şi performanţă (standardul 3), la funcţii sensibile (standardul 4) şi la managementul riscului (standardul 11), la separarea atribuţiilor (standardul 18) şi la semnalarea neregulilor (standardul 16). De asemenea, certificările ISO 9001 şi CAF/EFQM (ori cele mai „exotice,” AA 1000, ISO 26000 şi altele) verifică în ce măsură angajăm oamenii potriviţi pe locurile potrivite, respectăm procesele şi procedurile interne din instituţiile publice, inventariem vulnerabilităţile şi prevenim riscurile, oferim servicii publice de calitate şi obţinem rezultate apreciate în comunitate/societate. Cu alte cuvinte, respectarea principiilor de management poate contribui la îndeplinirea celor 3 obiective de mai sus. Totuşi, aceste principii de management nu sunt întotdeauna respectate, rezultatul fiind că populaţia pare mai degrabă nemulţumită de activitatea administraţiei publice, iar această nemulţumire poate conduce la accentuarea percepţiei asupra corupţiei.

Vulnerabilităţi şi riscuri

Ne amintim că una din premisele SNA este că „orice nou dosar ANI sau DNA constituie un eşec al managementului instituţiei de a preveni incidentele de integritate [. . ., iar s]oluţia nu poate fi decât asumarea de către conducătorii instituţiilor publice a  problematicii integrităţii [. . .] şi [adoptarea unor] măsuri concrete de descurajare a actelor de corupţie.” Reflectând la povestea de mai jos şi la proverbul „cine n-are bătrâni să-şi cumpere,” căutaţi răspunsul la următoarele întrebări:

1. Există situaţii similare în instituţia dumneavoastră, în care lecţiile învăţate din situaţii particulare să fi fost utilizate pentru corectarea unor deficienţe de management?
2. Soluţia anonimizării petiţiilor, aplicată de nenea Dinu, răspunde nevoii de-a evita monopolul, puterea discreţionară sau opacitatea?
3. Situaţia creată în jurul lui nenea Dinu, până la intervenţia ANI, era o vulnerabilitate sau un risc? Cum aţi fi putut preveni această situaţie?
4. Credeţi că setul de soluţii prezentat în discursul şefului răspunde corect situaţiei descrise? Ce altceva aţi fi făcut dumneavoastră?
5. Credeţi că managementul informatizat al documentelor şi informaţiilor din instituţie ar putea contribui la evitarea conflictelor de interese? Cum?

Se spune că, prin fabricile din trecut, existau maiştri care ştiau meserie mai bine decât inginerul-şef—atât de bine, încât inginerii stagiari învăţau de la aceşti maiştri mai mult decât în toţi anii de facultate... Tot aşa şi la noi, la judeţ, nenea Dinu era cel mai meseriaş dintre funcţionari—doar cu studii medii, însă om cu principii, funcţionar de şcoală veche, priceput la toate (complet opus personajului din filmul alăturat!)... Muncea toată ziulica, pe un salariu de mizerie; zâmbea tot timpul, pentru fiecare avea o vorbă bună, îţi răspundea la orice întrebare şi te uimea de-a dreptul, când te-nvăţa ce şi cum să faci, să iasă treaba bine şi conformă cu toate legile, chiar şi atunci când păreau că se bat cap în cap; şi nu primea nimic, niciodată, de la nimeni, că ţinea la reputaţia lui... Un singur defect avea nenea Dinu, că nu ştia să spună nu. Şi-l tot încărcau şefii cu treburi, cu lucrări, cu sarcini, că nenea Dinu le rezolva pe toate, şi corect, şi la timp. Până-ntr-o zi, când bubui peste noi vestea, aparent incredibilă şi îngrozitor de nedreaptă: nenea Dinu era luat în colimator de Agenţia Naţională de Integritate şi nu-ştiu-câte din lucrările rezolvate de el, atât de competent, urmau să fie anulate, pe motiv de conflict de interese! Cum?!? Nu se poate!!! Oricine altcineva, numai nenea Dinu nu, în niciun caz, de trei ori nu!!! Ne cheamă şefu' şi intrăm în şedinţă, unde aflăm alta, şi mai tare:

—Dragilor, am stat de vorbă cu nenea Dinu şi m-am luminat, greşeala nu-i a lui, săracu', ci a noastră, aşa că trebuie să-l ajutăm cu toţii să treacă peste asta. Ştiţi că el nu refuză pe nimeni, niciodată, c-aşa-i firea lui. Conflictul de interese reclamat de ANI este real, chiar dacă soluţiile date de nenea Dinu sunt corecte. El a ştiut că se poate întâmpla aşa ceva, aşa că şi-a impus şi adoptat, acolo, la el în birou, o procedură proprie de lucru, prin care anonimiza petiţiile pe care i le dădeam noi, înainte să le rezolve. Şi, deşi ştia că se poate abţine, că, legal, ne poate da înapoi anumite lucrări, n-a făcut-o. Din două motive: 1—că nu voia să ne supere, că are nevoie de bani şi nu ştie să facă altceva până iese la pensie, şi 2—că i s-a părut că procedura anonimă pe care-a inventat-o el era suficientă...
—Şi, acum ce facem, cum îl ajutăm?
—Păi, în mai multe feluri :-) În primul rând, o să mergem împreună la ANI, să le explicăm celor de-acolo cum a lucrat nenea Dinu pe o procedură anonimizată, ca să ne-nţeleagă şi ei pe noi de ce nu-i vom aplica sancţiuni disciplinare lui nenea Dinu. În al doilea rând, am sunat deja la consultantul nostru ISO, să vină să lucreze cu nenea Dinu la corectarea procedurilor interne, că soluţia asta, cu anonimizarea petiţiilor, mie mi se pare bună—să vedem dacă se poate extinde la toată lumea. În al treilea rând, însă, vom studia posibilitatea de-a introduce şi o procedură de prevenire a conflictelor de interese, încă de la momentul delegării sarcinilor—adică, înainte de-a da lucrarea în sarcina unuia dintre noi, va trebui să verificăm în declaraţia de interese, dacă nu cumva îl punem într-o situaţie delicată, că mai bine nu-i dau lucrarea, decât să nu mă poată refuza, ca nenea Dinu...
—Asta e foarte bine, şefu', dacă putem învăţa din greşeli şi corecta pe parcurs...
—Staţi, că n-am terminat: Cel mai important lucru pe care-l avem de învăţat din tărăşenia asta e că noi nu l-am apreciat niciodată pe nenea Dinu la adevărata lui valoare, decât aşa, informal, că-i dăm bună ziua şi-avem încredere oarbă în ce face, spune şi ne-nvaţă el... Da' hai să fim serioşi, să-ncepem cu-adevărat să-l preţuim şi să-nvăţăm de la el, că mai are doar 2 ani pân' la pensie! De azi înainte, în loc să-l cocoşăm pe săracu' nenea Dinu cu toate lucrările de care ni-i nouă lene să ne apucăm, facem invers şi nimeni nu mai are voie să-i delege nicio lucrare lui nenea Dinu. Începând de azi, nenea Dinu este consilierul nostru de etică sau de conduită, cum spune legea aia din 2007, iar noi mergem la el să ne dea povaţă, că el singur şi-a anonimizat lucrările, să nu se lase influenţat de alte interese! Nene Dinu, dacă accepţi această nouă sarcină, te rog să transferăm toate lucrările matale, până la sfârşitul lunii, către ceilalţi colegi—facem asta împreună... Ah, mai e ceva, o să-ţi crească salariul cu vreo 20%, pe postul ăsta de consilier :-)

Conflictul de interese

În mod obişnuit, situaţia de conflict de interese este precursoarea unui act de corupţie. Aproape că nu se poate imagina un act de corupţie care să nu se bazeze pe (ori să nu decurgă din) o situaţie de conflict de interese ori o stare de incompatibilitate, iar acesta este motivul pentru care prevenirea corupţiei cu mijloace administrative se concentrează atât de mult pe controlul conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor. Cel mai adesea, dacă nu există un conflict de interese declanşator, actul de corupţie (ne amintim definiţia) se reduce la un simplu abuz asupra puterii încredinţate, nemaifiind însoţit şi de beneficiul personal urmărit. Incompatibilitatea este o formă particulară a conflictului de interese, aşa încât le vom analiza la pachet, în cele ce urmează. Pentru a evita incidenţa frecventă a conflictelor de interese, legea enumeră un set limitat de incompatibilităţi între anumite funcţii, poziţii sau profesii care nu pot fi exercitate în acelaşi timp. De exemplu, un ales local nu poate fi administrator de firmă comercială, pentru că există pericolul să ia decizii în interesul/folosul propriei firme, de fiecare dată când votează pe chestiuni legate de construcţia ori execuţia bugetului local. 

Cu alte cuvinte, incompatibilitatea este o stare, în timp ce conflictul de interese e doar o situație. O stare de incompatibilitate se răsfrânge asupra tuturor lucrurilor pe care (nu) le faci, deciziilor pe care (nu) le iei, (contr)actelor pe care (nu) le închei. Prin contrast, o situație de conflict de interese se reflectă exclusiv asupra unui lucru (ne)făcut, unei decizii (ne)luate, unui (contr)act (ne)încheiat. De aici rezultă un mini-ghid privind analiza situațiilor de conflict de interese, care poate fi utilizat de orice manager de instituţie publică, în vederea ajustării procedurilor interne:

1. Care este (in)decizia suspectată de conflict de interese? Decidentul nu este important, în această etapă, întrucât trebuie stabilit, mai întâi, dacă există legătură între (in)decizie și atribuțiile din fișa postului.
2. Ce spun fișa postului și inventarul atribuțiilor legale despre acel tip de (in)decizii? Dacă acel tip de (in)decizie nu este în fișa postului, nu mai putem discuta despre un conflict de interese, ci trecem direct la abuz în serviciu.
3. Care sunt obiectivele instituției, respectiv ce diferențe există între tratamentul aplicat diferitelor categorii de clienți, beneficiari sau utilizatori finali ai serviciilor acelei instituții? Dacă (in)decizia de mai sus este în perfectă concordanță cu obiectivele și cu istoricul decizional al instituției, fie nu mai putem vorbi de conflict de interese, fie putem descoperi o deficiență instituțională îndelungată.
4. Care ar putea fi zonele decizionale expuse la conflict de interese, față de obiectivele și istoricul de mai sus? Dacă (in)decizia de la 1 (aflată în sarcina funcționarului de la 2, cu obiectivele și istoricul de la 3) nu se află într-o zonă decizională de risc, din nou, lăsăm deoparte ideea de conflict de interese.
5. Cum se diferențiază (in)decizia de la care am pornit de alte potențiale matrapazlâcuri? Teoretic, se poate descoperi că (in)decizia de la 1 nu este influențată de un interes personal (direct sau indirect, patrimonial sau nepatrimonial), ci este influențată de alte motivații, ducând la ipoteze alternative—abuz, fraudă, înșelăciune etc.
6. Ce alternative existau în privința decidentului? Sigur a luat el (in)decizia suspectată la 1 sau aceasta a fost luată de altcineva, iar decidentul în cauză a semnat ca primaru’? Se putea identifica un coleg, cu relativ aceeași poziție/calificare/experiență, căruia să-i poată fi delegată luarea acelei (in)decizii? Dacă nu, cum altfel se putea evita situația de conflict de interese?
7. Care a fost argumentația pentru acea (in)decizie? Dacă argumentația e corectă și e coerentă cu bunele practici în domeniu sau cu interpretarea general acceptată a legislației în vigoare, se mai poate discuta despre conflict de interese, abuz ori neglijență?
8. Care este situația concretă a decidentului suspectat? [Astfel, persoana decidentului devine importantă pentru această analiză abia după ce au fost studiate toate celelate aspecte!] Are acest decident interese personale care ar putea intra în conflict cu interesul public pe care ar trebui să-l servească, protejeze ori fructifice? Dacă da și dacă nici alternativă n-a existat (vezi punctul 6), unde și cum se poate proba defectul din argumentație (vezi punctul 7)?

Și este nevoie să mai clarificăm încă o confuzie, pentru că nu toate conflictele de interese sunt la fel, respectiv nu toate sunt reale—de fapt, orice situație de conflict de interese poate îmbrăca una din următoarele forme:

• aparentă—nu s-a-ntâmplat nimic ilegal sau imoral, însă suspiciunea persistă, așa încât se pot imagina proceduri pentru evitarea acestor situații, în viitor; la limită, se poate gândi completarea legislației, pentru introducerea unei noi incompatibilități, astfel încât interdicția de stare să prevină eficient aparența de situație;
• potențială sau iminentă—stă să se-ntample ceva, însă prevenția este la îndemână: fie că decidentul se abține de la luarea deciziei și solicită delegarea altei persoane, fie că intervine un terț care are căderea să delege altcuiva luarea deciziei;
• reală sau consumată—decizia chiar a fost luată în conflict de interese, ceea ce trebuie să atragă sancțiuni; însă trebuie să putem distinge, din perspectiva aplicării unor sancțiuni proporționale (inclusiv în ceea ce privește anularea deciziei), încă două (sub-)modalități distincte:
  • dacă decizia este perfect coerentă cu legea, cu obiectivele instituționale și cu istoricul decizional al instituţiei şi al persoanei în cauză, adică interesul personal, deși realizat, nu impietează asupra interesului public, respectiv
  • dacă decizia este contrară/deficitară față de lege, obiective ori istoric, adică interesul personal, pe deplin (sau doar parțial) realizat, a cauzat un prejudiciu interesului public.

Aducându-vă aminte sau recitind povestea cu nenea Dinu, din secţiunea precedentă, analizaţi şi încercaţi să răspundeţi la următoarele întrebări:

1. Situaţia de conflict de interese reclamată la adresa lui nenea Dinu era aparentă, iminentă sau consumată? Dar dacă n-ar fi anonimizat petiţiile la care lucra? Care situaţie necesită anularea lucrărilor lui nenea Dinu?
2. Dacă aplicaţi mini-ghidul în 8 paşi la cea mai importantă/frecventă atribuţie din fişa postului dumneavoastră, aveţi vreun dubiu cu privire la deciziile sau (contr)actele pe care le-aţi luat/încheiat în ultimele 6 luni?
3. Cum credeţi că ar reacţiona şeful lui nenea Dinu, dacă i-aţi prezenta dubiile dumneavoastră? Dar şeful actual al instituţiei unde lucraţi?
4. Care sunt procedurile sau procesele decizionale pe care le-aţi ajusta, pentru a le pune în conformitate cu mini-ghidul în 8 paşi de mai sus? Aceste ajustări ar acoperi şi eventualele infracţiuni (darea/luarea de mită, traficul de influenţă, foloasele necuvenite)?
5. Cum ar reacţiona nenea Dinu, dacă i-aţi solicita ajutorul pentru ajustarea acelor proceduri sau procese? Dar actualul consilier de conduită/etică/integritate din instituţia dumneavoastră?

Instrumente de intervenţie

Dincolo de proceduri pentru evitarea vulnerabilităţilor şi îngradirea puterii discreţionare, dincolo de limitarea sau chiar eliminarea contactului direct între client/petent şi funcţionar/decident, despre care am amintit în secţiunile anterioare, există şi alte măsuri care pot fi luate şi/sau instrumente care pot fi folosite pentru prevenirea corupţiei ori pentru creşterea integrităţii într-o instituţie publică. Putem enumera câteva destul de intuitive, cum ar fi supravegherea video, eliminarea plăţilor directe, informatizarea proceselor interne, cooperarea inter-instituţională, repartizarea aleatorie a cauzelor, promovarea pe merit şi recompensarea comportamentelor pozitive/dezirabile etc. Unele dau rezultate mai bune decât altele, depinzând foarte mult de situaţia fiecărei instituţii şi de nevoile/presiunile clienţilor/petenţilor. Există, însă, şi modalităţi de intervenţie mai puţin cunoscute, ori cu o reputaţie încă insuficient consolidată:

• Testele de integritate sunt des criticate, în primul rând pentru subiectivism. Pe scurt, acolo unde există suspiciuni că un funcţionar/decident acceptă, în mod curent, foloase necuvenite sau mită, i se trimite un agent sub acoperire, care să-l testeze. 
• Aplicarea preventivă a mobilităţii poate contribui la desistarea funcţionarului, prin mutarea lui dintr-un post cu multe tentaţii într-unul mai ferit. Mobilitatea, însă, este percepută mai degrabă ca o sancţiune disciplinară, în loc să fie înţeleasă ca un instrument de management al resurselor umane.
• În materie de informatizare, serviciile de paşapoarte sunt deja recunoscute pentru eficienţă, în toată ţara; după depăşirea scandalului de la Argeş, şi serviciile de eliberare a permiselor de conducere auto au trecut printr-un intens proces de informatizare, promiţând să devină al doilea exemplu de succes. 
• O modalitate puţin cunoscută publicului larg şi/sau managerilor de instituţii publice este asigurarea riscului de corupţie/integritate—prin plata unei poliţe de asigurare, instituţia se poate pune la adăpost pe mai multe planuri:
  • asigurătorul poate pune la dispoziţia instituţiei un consultant pentru evaluarea vulnerabilităţilor şi riscurilor, iar instituţia îşi poate ajusta procedurile interne, cu scopul de-a scădea cât se poate de mult prima de asigurare;
  • angajaţii/funcţionarii instituţiei iau cunoştinţă de nivelul răspunderii lor civile, în condiţiile poliţei de asigurare, permiţându-i asigurătorului să le urmărească bunurile, dacă incidentul de integritate decurge din culpa lor;
  • instituţia beneficiază de un mecanism mult mai suplu şi mai rapid de recuperare a prejudiciilor, fără să aştepte decizia parchetelor sau instanţelor de judecată.

Desigur, introducerea şi aplicarea unor astfel de instrumente necesită un angajament serios din partea celor care se ocupă de managementul unei instituţii publice. (de)Politizarea administraţiei publice, finanţarea acestor măsuri şi salarizarea personalului reprezintă câteva provocări majore în faţa realizării unor proiecte care să contribuie la internalizarea instrumentelor şi la atingerea scopurilor privind prevenirea corupţiei şi creşterea integrităţii. Cooperarea inter-instituţională poate contribui şi la transferul bunelor practici, şi la scăderea costurilor unitare pentru fiecare parte la acordul de cooperare. Însă, acolo unde voinţa oamenilor din aparatul administrativ se cuplează cu sprijinul comunităţii, există exemple de bună practică, proiecte de succes şi oameni care sfinţesc locul în jurul lor.

—Ia vino-ncoace turturica lu' tata... Îmi zice mama c-a făcut curăţenie la tine-n cameră şi-a găsit mărţişorul pe care trebuia să-l duci la doamna profesoară. De ce n-o asculţi pe mama?, de ce n-ai dus mărţişorul? Dar să nu-mi dai un răspuns în doi peri, că n-ai vrut sau c-ai uitat, că doar am discutat treaba asta, ştii că trebuie să ne asigurăm că iei note bune... Hai, şezi aici cu mine şi explică-mi, că suntem oameni mari şi ne-nţelegem... Uite, punem şi mărţişorul pe masă, ca să ştim despre ce vorbim.
—Uof, iară discutăm ca oamenii mari, iară mi-arăţi tu că voi aveţi dreptate şi că ştiţi mai bine, iară-mi iau pedeapsa—de data asta ce-o să fie?, nu mai merg la ziua Ginei?, spăl vasele timp de-o lună? Mai bine-mi zici care-i pedeapsa şi nu ne mai pierdem vremea!
—Nu, puişor, nu aşa, c-aşa nu-nvăţăm nimic... Tu chiar crezi că noi nu putem învăţa de la tine? O să vină şi ziua aia, curând, iar dacă nu discutăm, noi n-o să ne dăm seama, iar tu o să devii o adolescentă rebelă... Şi nu vrem asta, nici eu, nici mama, că ştim cum e să nu te poţi întelege cu părinţii, iar pentru tine vrem ce-i mai bun! Hai, nu te bosumfla şi spune-mi care-i treaba cu mărţişorul buclucaş... 
—Bine, tu ai vrut-o! Îl ţii minte pe Gelu, băiatul care-a venit cu papion la ziua mea? Tăticul lui s-a dus la şcoală, într-o zi, cu nişte bani pentru profa de engleză, tot aşa, cum spui şi tu, pentru note bune; şi profa nu era singură în catedră, aşa că tata lu' Gelu le-a dat bani la toţi trei; şi degeaba i-au explicat profii că Gelu ia notele alea foarte bune de unul singur, pe meritul lui, că tata lui tot nu-nţelegea şi ţinea morţiş să le dea banii, aşa că, pân' la urmă, le-a lăsat banii pe masă şi-a plecat. Şi profii nu ştiau ce să facă acuma cu banii ăia, care stăteau pe masă, că se gândeau şi ei c-abia am scăpat de profii ăia şpăgari care-au ieşit la pensie şi nu voiau să se mânjească. Aşa c-au vorbit cu un prieten de la ceva organizaţie şi cu nişte avocaţi sau procurori şi-au găsit o soluţie de-i crapă obrazul de ruşine lui Gelu, iar eu nu vreau să fiu pusă în situaţia asta!
—Ce soluţie, turturico?, doar nu l-au denunţat la poliţie?!? Aşa habotnici sunt profesorii ăştia, acuma? Extraordinar!!! Ce talibani, dom'e! Nu mai poţi să trăieşti de ei în ţara asta, nu mai poţi să faci nimic, toţi sunt corecţi, toţi sunt nişte sfinţi, da' uită cum şi-au luat diplomele cu canistre de benzină pe vremea împuşcatului!!! Scuză-mă, turturica mea, ia spune-mi, ce-au făcut?!? 
—Au vorbit cu profu' de atelier, care le-a făcut o ramă frumoasă, ca de tablou, în care au înrămat cele trei bancnote de 100, iar pe margine scrie „donaţie către catedra de limbă engleză a liceului, trei piese numismatice în valoare de 100, emise la data de, cu seria cutare, înregistrate în registrul de cadouri şi protocol la poziţia nu-ştiu-cât din data...” Şi „tabloul” ăsta e pus, acum, în vitrina cu trofee a şcolii, lângă cupa câştigată de Gelu la campionatul de şah, iar alături de vitrină tronează şi registrul ăsta de cadouri şi protocol. Nu toată lumea ştie că-s de la tata lu' Gelu, da' el ştie, săracu', şi-i crapă obrazul de ruşine!
—Tare! Foarte tare!!! Incredibil!!! Dom'e, ce le-a trecut prin cap, auzi! Fantastic!!! Şi ce legătură are asta cu mărţişorul, că nu-nţeleg... Doar nu s-au apucat toate profele să-şi scrie toate mărţişoarele în registrul ăla?!? 
—Ba da, acuma scriu acolo absolut totul!  Şi ne-au spus că există un plafon de cadouri, de 200 de euro pe an, iar profa deja şi-a depăşit plafonul, c-a primit multe cadouri de ziua ei...  Aşa că de-asta nu i-am mai dus mărţişorul, că n-am chef să mă fac de râs!  Şi nici voi să nu-mi mai daţi chestii d-astea, de dus la şcoală, c-acum avem un afiş mare deasupra intrării, pe care scrie „şcoală liberă de corupţie”!

Cu gândul la instrumentele de intervenţie enumerate şi discutate în această secţiune, încercaţi să daţi răspunsuri la următoarele întrebări:

1. Care dintre supravegherea video, informatizarea proceselor interne, repartizarea aleatorie a cauzelor şi recompensarea comportamentelor pozitive/dezirabile ar fi putut contribui mai mult la succesul doamnei secretar-chimist de la primărie? Dar în instituţia dumneavoastră?
2. Care dintre testele de integritate, mobilitatea şi/sau rotaţia cadrelor, ori asigurarea riscurilor de integritate ar fi prevenit mai eficient situaţia lui nenea Dinu? Dar dubiile dumneavoastră cu privire la deciziile sau (contr)actele pe care le-aţi luat/încheiat în ultimele 6 luni?
3. Cum credeţi că ar reacţiona şeful dumneavoastră, dacă i-aţi propune realizarea unui proiect cofinanţat din fonduri europene, cu scopul de-a introduce astfel de instrumente în instituţia unde lucraţi? Dar consilierul de conduită/etică/integritate?
4. În cât timp credeţi că ar da roade un astfel de proiect şi ce fel de impact credeţi că ar avea în opinia publică din comunitatea pe care o deserveşte instituţia dumneavoastră?
5. Cum credeţi că v-aţi simţi şi cum credeţi că v-ar privi colegii, prietenii şi cetăţenii, după încheierea cu succes a unui astfel de proiect?

Unele dintre textele şi datele statistice prezentate aici, cu acordul managerului de proiect (UCRAP) şi al partenerilor (DGA şi Totem), au fost colectate în prima jumătate a anului 2012, în cadrul Studiului diagnostic privind corupţia din administraţia publică locală; mai multe detalii se pot găsi în raportul comprehensiv.