Linkuri rapide:  Context, Caracteristici 1—Câştig vs. pierdere, Caracteristici 2—Monopol,
discreţie şi transparenţă, Metodologia anticorupţie

Ce putere are contextul în care trăim asupra asupra comportamentului nostru? Cum ne poate ajuta înţelegerea acestui lucru în dezvoltarea unor strategii anticorupţie eficiente? Ce caracteristici are contextul care generează corupţia şi cum determină acestea, strategiile anticorupţie?

Ce putere are contextul în care trăim asupra asupra comportamentului nostru?

Comportamentul uman este influenţat nu doar de caracterul şi trăsăturile noastre personale, ci şi de contextul în care trăim şi activăm. În cartea The Tipping Point – How Little Things Can Make a Big Difference, Malcom Gladwell demonstrează că anumite situaţii specifice ne pot influenţa comportamentul mai mult decât propriile înclinaţii. El nu neagă faptul că cine suntem este, în mare măsură, rezultatul modului în care am fost educaţi în familie şi în şcoală, al influenţei prietenilor şi al culturii ţării în care trăim; nu neagă nici rolul pe care-l joacă genele în determinarea caracterului nostru. Dar autorul ne demonstrează, convingător, cât de mare este puterea contextului în modelarea comportamentului uman.

Malcom Gladwell descrie un experiment realizat, în 1920, de doi cercetători din New York, Hugh Hartshorne and M.A. May, cu scopul de a afla dacă onestitatea este o trăsătura fixă, înnăscută, sau o trăsătură ce poate fi modelată de context. Cercetătorii au implicat în experiment 11.000 de şcolari, cu vârste între 8 şi 16 ani, de-a lungul mai multor luni de zile, administrându-le teste de aptitudini şi cunoştinţe (fizice, matematice sau în alte domenii), în diverse situaţii, la şcoală sau acasă, strâns controlaţi sau lăsaţi liberi (creându-se astfel situaţii tentante pentru a trişa), sub presiunea timpului sau având timp nelimitat.

Prima concluzie a acestei cercetări a fost că majoritatea şcolarilor s-a folosit de oportunităţile oferite de context pentru a obţine rezultate mai bune la teste, prin înşelătorie. În unele cazuri, scorurile obţinute atunci când înşelătoria a fost posibilă, au fost cu 50% mai bune decât atunci când testele au fost administrate corect. Şcolarii mai în vârstă au trişat mai mult decât cei tineri, şcolarii mai inteligenţi mai puţin, fetele au trişat la fel de mult ca şi băieţii, cei proveniţi din familii echilibrate au trişat mai puţin decât cei proveniţi din familii destrămate. În mod surprinzător insă, cercetătorii nu au identificat nici un grup de copii care să se fi comportat onest tot timpul.

Toţi au trişat!; unii în timp ce completau testele acasă, alţii la şcoală; unii în timp ce completau doar anumite teste, unii doar sub presiunea timpului, alţii doar atunci când au avut la dispoziţie timp nelimitat. Atunci însă, când cercetătorii au repetat după un anumit timp aceleaşi teste, în condiţii similare, aceiaşi copii au trişat exact în acelaşi mod. Cea mai importantă concluzie a acestei cercetări a fost că „onestitatea” nu este o trăsătură de caracter înnăscută, ci una puternic influenţată de context.

Concluzia care urmează logic este că, prin modelarea unui context potrivit, am putea influenţa şi preveni comportamentele necinstite prin care încălcăm reguli pentru a obţine un câştig personal. Acesta este şi principalul mesaj pe care l-am descifrat din cartea Oraşe corupte – un ghid practic de tratare şi prevenire, scrisă de Robert Klitgaard, Ronald MacLean Abaroa şi Lindsey Parris: strategiile anticorupţie eficiente trebuie să se concentreze pe schimbarea contextului în care oamenii trăiesc, respectiv a organizaţiilor în care muncesc, şi mai puţin pe schimbarea indivizilor.

Ce caracteristici are contextul care generează corupţia
şi cum determină acestea strategiile anticorupţie?

Câştig vs. pierdere

Autorii Oraşelor corupte susţin că oamenii se angajează în acte de corupţie în urma unui calcul economic raţional de cost-beneficiu. Mai exact, atunci când rezultatul acestui calcul le arată că vor avea de câştigat mai mult decât ar putea pierde (în cazul în care ar fi prinşi), oamenii se pot angaja în fapte de corupţie. Desigur, calcularea pierderilor va fi ajustată cu probabilitatea de-a fi prinşi şi pedepsiţi. Ce ar putea câştiga, în cazul în care nu ar fi prinşi? Bani, avere, statut social, putere şi influenţă; şi poate câteva nopţi nedormite din cauza mustrărilor de conştiinţă, care şi ele pot fi liniştite prin donaţii făcute unor biserici sau ajutându-i pe cei săraci. Ce ar putea pierde, în cazul în care ar fi prinşi? Statutul social, economic sau politic, anumite privilegii oferite de poziţia ocupată, bineinţeles libertatea şi onoarea – respectul celorlalţi, în măsura în care cultura societăţii dezaprobă astfel de fapte.

Deci strategiile anticorupţie ar trebui să se concentreze pe schimbarea contextului, în aşa fel încât câştigul de pe urma unor fapte de corupţie să fie mai mic decât ceea ce s-ar putea pierde în cazul în care ar fi prinşi, iar probabilitatea de a fi prinşi şi pedepsiţi să fie mare. Multe instituţii au un rol în crearea acestui context care pedepseşte şi, în acest fel, previne faptele de corupţie, prin descurajare. Pentru ca pierderile să fie cât mai mari, trebuie să existe legi prin care cei care comit astfel de fapte să primeasca pedepse pe măsură (ştim deja că trasul în ţeapă nu mai este posibil) şi să-şi piardă privilegiile oferite de poziţiile pe care le-au ocupat (pensiile judecătorilor corupţi, de exemplu). Trebuie să existe modalităţi eficiente prin care cei care comit fapte de corupţie să fie prinşi (controale directe sau sub acoperire) şi instituţii prin care pedepsele să fie aplicate cu stricteţe, crescând astfel probabilitatea ca cei care comit fapte de corupţie să fie prinşi şi pedepsiţi. Trebuie să existe însă şi strategii pozitive, prin care comportamentul onest şi performanţa la locul de muncă să fie recompensate (meritocraţia!), pentru a constrânge şi mai mult posibilele pierderi.

Astfel, foarte multe strategii anticorupţie se concentrează pe creşterea pierderilor, prin pedepsirea şi descurajarea comportamentelor corupte,cu ajutorul unei legislaţii severe. După cum declară specialiştii, legislaţia anticorupţie din România ar fi suficientă, în acest moment. Avem însă probleme cu cunoaşterea şi aplicarea ei, ceea ce micşorează nivelul posibilelor pierderi, prin probabilitatea destul de mare ca cei corupţi să scape nepedepsiţi. Pentru compensaţie, în ultima vreme, probabilitatea de a descoperi fapte de corupţie a crescut prin crearea mai multor instituţii care fac investigaţii şi controale. Dar cine controlează controlorii? Se pare că aceste strategii, desi foarte necesare, nu sunt suficiente.

Foarte puţine strategii anticorupţie se concentrează pe introducerea meritocraţiei în administraţia publică, cu scopul de a recompensa cu justă măsură comportamentele dezirabile, oneste şi performante, respectiv de a mări pierderile suferite de cei care se angajează în fapte de corupţie. Ce-am avut si ce-am pierdut? se întreabă retoric cei tentaţi de fapte de corupţie, în timp ce-şi fac calculul posibilelor câştiguri şi pierderi. În toate primăriile cu care am lucrat (peste 20 de localităţi din mai bine de 10 ţări din Europa centrală şi de est), în toate, în urma diagnosticului organizaţiei, managementul resurselor umane – angajarea, promovarea, recompensarea şi pedepsirea, concedierea – au fost identificate ca activităţi vulnerabile la corupţie, frustrante şi demotivante pentru majoritatea managerilor si personalului.

Monopol, discreţie şi transparenţă

Autorii Oraşelor corupte susţin că oamenii se angajează în fapte de corupţie atunci când contextul în care lucrează le oferă puterea de a avea monopol asupra livrării unor servicii şi de a lua decizii în mod discreţionar, lipsit de transparenţă, fără a fi nevoiţi să dea socoteală cuiva, cu privire la cine, când şi de ce vor primi acele servicii. Robert Klitgaard propune o formula metaforică pentru determinarea activităţilor vulnerabile la corupţie: C=M+D-T/R. Corupţia este direct proporţională cu nivelul Monopolului în efectuarea activităţii, plus nivelul Discreţiei în luarea deciziilor, minus nivelul Transparenţei (şi/sau Responsabilităţii). Aceasta formulă poate fi aplicată organizaţiilor din sectorul public, cel privat sau din societatea civilă, indiferent dacă e vorba de ţări bogate sau sărace, din Europa, Asia sau Africa.

Este adevărat că diferite persoane pot reacţiona diferit la tentaţiile oferite de context, la fel cum mulţi oameni nu se angajează în fapte de corupţie, chiar dacă oportunităţile sunt prezente. Dar la fel de adevărat este că, acolo unde contextul oferă tentaţii şi oportunităţi, nivelul de corupţie este mai ridicat. În zonele umbrite şi întunecate, lipsite de transparenţă şi de mecanisme de responsabilizare, corupţia înfloreşte. Dacă privim organizaţiile din punct de vedere economic (luăm ca exemplu o primărie), oamenii pot juca trei roluri: conducători – primarul, managerii publici, a căror responsabilitate este să livreze servicii către clienţi – cetăţeni sau companii. Ei nu îşi pot realiza aceste obligaţii singuri, ci întotdeauna cu ajutorul unor agenţi – personalul aflat în diferite poziţii de execuţie în cadrul organizaţiei.

Acte de corupţie pot interveni între toţi aceşti actori, atunci când contextul în care activează le oferă puterea de-a avea monopol asupra livrării unor servicii sau bunuri, atunci când iau deciziile în mod discreţionar, lipsit de transparenţă şi fără a fi nevoiţi de-a da socoteală celorlalţi actori. Cum ar putea controla conducătorii comportamentul agenţilor? Formula lui Robert Klitgaard le oferă răspunsul la această întrebare:

• spărgând monopolul asupra livării serviciilor şi bunurilor, prin crearea unei pieţe competitive şi echitabile, implicând actori din sectorul privat;

• limitând puterea discreţionară în luarea deciziilor, prin crearea unor reguli şi proceduri simple, clare şi transparente;

• crescând nivelul de responsabilizare, prin crearea unor mecanisme de control reciproc între actori, în special oferindu-le clienţilor posibilitatea de-a fi informaţi şi de-a monitoriza calitatea şi performanţa serviciilor publice.

Multe dintre aceste soluţii au fost implementate cu succes în La Paz, de către primarul Ronald McLean Abaroa, sprijinit de echipa sa şi de consultantul său, profesorul Robert Klitgaard. În numai câţiva ani, printr-un proces strategic şi participativ, pe care l-au numit o terapie aplicată unei institutii bolnave, ei au reuşit să transforme organizaţia, să crească semnificativ calitatea serviciilor publice, să atragă investiţii importante în infrastructura oraşului, să crească veniturile bugetului public şi, nu în cele din urmă, ca Ronald McLean Abaroa să fie reales ca primar patru mandate la rând.

Ce metodologie anticorupţie au dezvoltat şi aplicat membri FPDL?

Prima întrebare pe care am avut-o atunci când am citit cartea Oraşe corupte, care descrie experienţa de succes din La Paz, a fost oare cum am putea transfera şi multiplica, în ţările din regiunea noastră, această abordare strategică şi practică? Francis Fukuyama are un grafic interesant, în cartea State-Building, prin care descrie gradele de transferabilitate, dintr-o ţară într-alta, a cunoştintelor şi aptitudinilor necesare unei bune guvernări:

Cel mai înalt grad de transferabilitate (determinat de uşurinţa cu care se pot transfera) o au cunoştinţele şi aptitudinile legate de arta şi ştiinţa conducerii, de managementul performant şi de dezvoltarea organizaţiilor. Grad mediu de transferabilitate au cunoştinţele şi aptitudinile legate de organizarea unor sisteme politice democratice viabile (electoral, judecătoresc, etc.), iar cel mai mic grad de transferabilitate (cel mai dificil de tranferat) au normele şi valorile culturale. Conform acestei teorii, transferul cunoştinţelor şi aptitudinilor, care au stat la baza procesului şi rezultatelor obţinute în La Paz, ar avea un grad înalt de transferabilitate, pentru că eforturile anticorupţie ale primarului McLean Abaroa s-au concentrat la nivelul organizaţiei sale, el folosind, pentru a trata şi preveni corupţia, instrumentele unui lider, manager şi reformator al instituţiei.

Dar, chiar înainte de a fi legitimaţi de teoria transferabilităţii a lui Francis Fukuyama, noi ne concentraserăm eforturile, prin programele de ToT şi dezvoltare de manuale, în domenii cu grad înalt de transferabilitate, în cadrul Programului Regional Working Together, cum ar fi:

• Arta şi ştiinţa conducerii democratice;

• Management general în administraţia publică locală;

• Management financiar în administraţia publică locală;

• Managementul serviciilor publice;

• Managementul conflictelor;

• Planificare participativă;

• Dezvoltare economică locală;

• Managementul organizaţiilor non-profit.

Curând, însă, am realizat că acest transfer de cunoştinţe şi abilităţi nu este suficient – în condiţiile descentralizării administrative, odată cu responsabilităţile şi puterea financiară, fusese descentralizată şi corupţia. Întâlnirea noastră cu Ronald MacLean Abaroa ne-a determinat să adoptăm o nouă direcţie de acţiune: dezvoltarea capacităţii membrilor reţelei regionale de traineri/facilitatori pentru a deveni experţi/facilitatori anticorupţie, cu scopul de-a sprijini primarii care au curajul să recunoască riscurile vulnerabilităţii la corupţie, în elaborarea şi implementarea, printr-un proces participativ, a unor planuri strategice anticorupţie.

Astfel s-a născut PAP – Program for Anticorruption Practitioners, un program complex de învăţare, care a pregătit până acum, în mai multe serii, peste 40 de experţi/facilitatori, din 10 ţări; la rândul lor, aceştia au lucrat, aplicând metodologia FPDL, în peste 20 de primării. Metodologia anticorupţie se bazează pe următoarelor ipoteze:

• Există primari şi manageri publici care doresc să limiteze şi să prevină corupţia, pentru a îmbunătăţi performanţele organizaţiilor pe care le conduc şi pentru a creşte motivaţia personalului.

• Cei care lucrează în aceste organizaţii cunosc cel mai bine problemele cu care se confruntă, eventualele fapte de corupţie şi daunele provocate de acestea.

• Cu ajutorul unor facilitatori competenţi, care au sprijinul liderilor, cei care lucrează în aceste organizaţii vor trece peste frica de a discuta deschis despre corupţie şi vor participa în a-şi analiza propriile organizaţii, pentru a identifica ariile vulnerable la corupţie.

• Deşi acest lucru pare surprinzător, el este posibil atâta vreme cât metodologia abordează faptele de corupţie ca pe un simptom al unor disfunctionalităţi ale organizaţiei, aşa cum febra este un simptom al unor boli. Se poate trata febra, ca o primă măsură către însănătoşire, dar ea va reveni dacă nu se tratează cauzele bolii. În acelaşi mod, în această metodologie, tratarea şi prevenirea corupţiei nu sunt decât punctul de plecare într-un proces de construire a integrităţii şi de îmbunătăţire a eficienţei şi transparenţei organizaţiei.

• Sprijiniţi de aceiaşi facilitatori (eventual de experţi), membrii organizaţiei, în frunte cu liderii lor, vor elabora un plan de tratare şi prevenire care va fi mai bun decât oricare altul elaborat de experţi din afara organizaţiei sau impus de forurile superioare.

• Oamenii tind să sprijine implementarea ideilor la a căror generare au participat – de aceea, prin acest proces participativ, există şanse mari ca acţiunile planificate să devină realitate.

• Procesul de lucru împreună determină oamenii să se vadă unii pe ceilalţi şi să interacţioneze, poate pentru prima oară, ca nişte fiinţe umane şi nu ca persoane jucând anumite roluri; prin acelaşi proces, oamenii îşi asumă responsabilitatea în descoperirea problemelor şi identificarea soluţiilor, fără să se mai întrebe ce pot face alţii pentru ei şi fără să mai aştepte pasiv schimbările dorite.

Metodologia anticorupţie astfel creată/elaborată de FPDL în ultimii 7 ani, în strânsă colaborare cu Ronald McLean Abaroa şi inspiraţi de experienţa de succes a acestuia, a primit recunoaştere internaţională în 2011, atunci când primăriile din Craiova şi Martin (Slovacia) au primit UN Public Service Award, în categoria Combaterea corupţiei în serviciul public. Acestea două au fost singurele primării premiate din macro-regiunea America de Nord şi Europa; ele au aplicat această metodologie anticorupţie lucrând cu experţi/facilitatori pregătiţi de FPDL. Pentru alte detalii şi studii de caz, vizitaţi www.fpdl.ro.